{"id":23,"date":"2017-04-13T11:59:42","date_gmt":"2017-04-13T14:59:42","guid":{"rendered":"http:\/\/www.jforman.com.br\/energia\/?p=23"},"modified":"2017-06-12T15:46:41","modified_gmt":"2017-06-12T18:46:41","slug":"as-agencias-reguladoras-no-brasil-e-sua-involucao","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/www.jforman.com.br\/energia\/2017\/04\/13\/as-agencias-reguladoras-no-brasil-e-sua-involucao\/","title":{"rendered":"AS AG\u00caNCIAS REGULADORAS NO BRASIL E SUA INVOLU\u00c7\u00c3O"},"content":{"rendered":"

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No momento em que se discute a reformula\u00e7\u00e3o do papel da Ag\u00eancias Reguladoras no Brasil, \u00e9 bom lembrar que a cria\u00e7\u00e3o destas inspirou-se em modelos desenvolvidos no exterior. Os modelos visavam a independ\u00eancia dessas ag\u00eancias com rela\u00e7\u00e3o ao Governo, aos agentes econ\u00f4micos e aos pol\u00edticos, para atender aos interesses maiores da sociedade, al\u00e9m de assegurar maior previsibilidade e estabilidade aos investidores nacionais e internacionais.<\/p>\n

As ag\u00eancias reguladoras t\u00eam sua origem no S\u00e9culo XIX, nos EUA. A motiva\u00e7\u00e3o para sua cria\u00e7\u00e3o decorreu da necessidade de disciplinar o r\u00e1pido desenvolvimento tecnol\u00f3gico das estradas de ferro, que tiveram um impacto central na vida do cidad\u00e3o americano, como nunca antes acontecera.<\/p>\n

As empresas ferrovi\u00e1rias, com sua economia peculiar, implicavam no desenvolvimento do que veio a ser chamado de \u201cmonop\u00f3lio natural\u201d, o que gerou a necessidade de pol\u00edticas adequadas para controlar ou inibir as falhas de mercado, em outras palavras, um equil\u00edbrio mais justo e racional entre interesses p\u00fablicos e privados.<\/p>\n

A busca desse equil\u00edbrio demandou um novo instrumento jur\u00eddico-institucional, com caracter\u00edsticas de perman\u00eancia, lastreado em quadros dotados de conhecimento especifico e experi\u00eancia, os quais fossem, al\u00e9m disso, apol\u00edticos. Surgiu, assim, o que veio a ser conhecido como uma comiss\u00e3o reguladora.<\/p>\n

As caracter\u00edsticas das empresas ferrovi\u00e1rias demandavam que grandes despesas, como a compra de terras, a constru\u00e7\u00e3o da base para lan\u00e7amento de trilhos, a aquisi\u00e7\u00e3o de trilhos, locomotivas e vag\u00f5es, entre outros, fossem feitas antes da possibilidade de recuperar qualquer valor investido. As ferrovias equipadas precisavam estar prontas para permitir o transporte de cargas e passageiros, antes que a receita decorrente dessas atividades fosse poss\u00edvel. Tais empresas vieram a ser conhecidas como ind\u00fastrias capital-intensivas.<\/p>\n

No in\u00edcio do s\u00e9culo XX, surgem as ind\u00fastrias de produ\u00e7\u00e3o de energia el\u00e9trica, que vieram a superar os gastos incorridos por uma ferrovia, o que tamb\u00e9m acontece na ind\u00fastria do petr\u00f3leo.<\/p>\n

No caso de uma ferrovia, os pre\u00e7os a serem praticados eram a consequ\u00eancia do n\u00famero de passageiros e os volumes de carga a serem transportados. Ou seja, quanto maior o n\u00famero de passageiros ou o volume de carga, menor o pre\u00e7o que poderia ser praticado. \u00c9 o que se conhece como economia de escala.<\/p>\n

Tais condicionantes foram o grande motivador para a cria\u00e7\u00e3o da Comiss\u00e3o Reguladora. Na economia de escala, em teoria, quanto maior a escala, potencialmente menor o pre\u00e7o praticado. Para reduzir o pre\u00e7o, deve-se aumentar a escala, da\u00ed surge a tend\u00eancia ao monop\u00f3lio natural. Dito de outra forma, para obter os melhores custos e pre\u00e7os, a competi\u00e7\u00e3o n\u00e3o deveria ocorrer. Nos EUA de ent\u00e3o, marcado
\npor princ\u00edpios econ\u00f4micos liberais, as no\u00e7\u00f5es de monop\u00f3lio e de restri\u00e7\u00f5es a competi\u00e7\u00e3o, eram conceitos inaceit\u00e1veis.<\/p>\n

A ideia de que as estradas de ferro fossem propriedade estatal, como em alguns pa\u00edses da Europa, n\u00e3o era atrativa num pa\u00eds tradicionalmente avesso \u00e0 presen\u00e7a do Estado no setor produtivo. Al\u00e9m disso, nos EUA prevalece o conceito de divis\u00e3o da autoridade constitucional, o que implicaria enormes obst\u00e1culos e dificuldades legais quanto \u00e0 responsabilidade da Uni\u00e3o e dos Estados no controle e gest\u00e3o cotidianos dessas empresas.<\/p>\n

Ademais, a administra\u00e7\u00e3o de empreendimentos complexos, como uma ferrovia, demandava um gerenciamento competente e especializado, algo ausente no sistema pol\u00edtico norte-americano, que fora criado com outros objetivos, como consta da sua Constitui\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

For\u00e7ar a competi\u00e7\u00e3o entre as ferrovias n\u00e3o obteve \u00eaxito, tampouco estimulou a constru\u00e7\u00e3o de novas vias. Tentou-se tamb\u00e9m a restri\u00e7\u00e3o dos lucros, o que foi prontamente descartado porque desestimulava novos empreendimentos.<\/p>\n

O conceito de um \u201cretorno adequado para um valor correto\u201d, veio a influenciar a regula\u00e7\u00e3o que se desenvolveu posteriormente. Decisivo, igualmente, foi o entendimento de que o conhecimento especializado n\u00e3o \u00e9 encontrado nem no Legislativo, nem no Executivo, pela pr\u00f3pria natureza de renova\u00e7\u00e3o de pessoas permanentemente, que resulta da natureza destas atividades. O curto espa\u00e7o de tempo em que os legisladores e os membros do Executivo passam em seus cargos, eletivos ou n\u00e3o, tamb\u00e9m demonstravam que era necess\u00e1rio buscar um novo tipo de solu\u00e7\u00e3o, mais permanente, para o melhor desenvolvimento dessas formas complexas de atividade econ\u00f4mica.<\/p>\n

Tornou-se claro, portanto, que para atender aos interesses da sociedade e do setor privado, conhecimento e experi\u00eancia anal\u00edtica tinham que tornar parte permanente do sistema de governan\u00e7a. A resposta inovadora a esses dilemas foi a cria\u00e7\u00e3o das ag\u00eancias reguladoras.<\/p>\n

Em s\u00edntese, entidades permanentes, dotadas de corpo t\u00e9cnico especializado e com o conhecimento necess\u00e1rio, poderiam agir no sentido de buscar o equil\u00edbrio entre os diferentes interessados e, quando necess\u00e1rio, levar informa\u00e7\u00f5es relevantes, para que o legislativo pudesse tomar decis\u00f5es corretas, e n\u00e3o baseadas apenas em informa\u00e7\u00f5es parciais e as vezes, distorcidas.<\/p>\n

Os debates e discuss\u00f5es quanto \u00e0 forma que deveriam seguir as ag\u00eancias reguladores, sua atua\u00e7\u00e3o e sua posi\u00e7\u00e3o no ordenamento legal de um pa\u00eds, v\u00eam se desenvolvendo ao longo dos anos e continuam vivos at\u00e9 os dias presentes, como \u00e9 o caso do Brasil, na atualidade.<\/p>\n

O breve hist\u00f3rico, sobre a origens das ag\u00eancias, teve como objetivo ressaltar os problemas que levaram \u00e0 cria\u00e7\u00e3o das mesmas e permitir a compreens\u00e3o das diretrizes usadas mundo afora, de forma mais ou menos semelhante, para a solu\u00e7\u00e3o dos problemas de busca do equil\u00edbrio entre os diferentes atores.<\/p>\n

Atualmente, entende-se que o processo regulat\u00f3rio atual, est\u00e1 sujeito a dois riscos principais: a \u201ccaptura\u201d e a \u201cpolitiza\u00e7\u00e3o\u201d. Ambos s\u00e3o delet\u00e9rios e trabalham contra o interesse comum.<\/p>\n

Captura ocorre quando o interesse de determinado agente econ\u00f4mico passa a controlar um ente regulador, muitas vezes em contradi\u00e7\u00e3o com o interesse p\u00fablico. A captura acontece quando o que deseja determinado agente econ\u00f4mico, tem mais influ\u00eancia do que aquilo que o interesse p\u00fablico demanda.<\/p>\n

A politiza\u00e7\u00e3o aparece quando decis\u00f5es reguladoras s\u00e3o tomadas com base em press\u00f5es pol\u00edticas e n\u00e3o em bases t\u00e9cnicas. A politiza\u00e7\u00e3o pode ser o resultado de agendas especificas ou de campanhas ideol\u00f3gicas.<\/p>\n

Em ambos os casos, as complexidades t\u00e9cnicas s\u00e3o ignoradas, assim como as consequ\u00eancias futuras de decis\u00f5es ideol\u00f3gicas. S\u00e3o o resultado de atores em busca de ganhos pol\u00edticos, particularmente quando pr\u00f3ximos a processos eleitorais, com debates manipulados.<\/p>\n

A solu\u00e7\u00e3o para evitar a captura, passa pela transpar\u00eancia e pela responsabiliza\u00e7\u00e3o. Os reguladores devem ser respons\u00e1veis pelas decis\u00f5es que tomam, o que demanda um processo de tomada de decis\u00f5es claramente definido e documentado, com justificativas s\u00f3lidas quanto as decis\u00f5es tomadas. Devem ser previstos mecanismos de apela\u00e7\u00e3o das decis\u00f5es, assim como o respeito aos princ\u00edpios de justi\u00e7a, probidade e imparcialidade.<\/p>\n

A transpar\u00eancia \u00e9 a pr\u00e1tica consagrada de ser e estar aberto a todos os atores, quanto a objetivos, processos, dados e regula\u00e7\u00e3o. \u00c9 a base para que a confian\u00e7a p\u00fablica se desenvolva baseada no fato de que as decis\u00f5es do regulador s\u00e3o reconhecidas por estarem voltadas, primordialmente, para o interesse p\u00fablico.<\/p>\n

Outros atributos decisivos para o bom funcionamento das ag\u00eancias reguladoras s\u00e3o: autonomia e estabilidade, bem como a independ\u00eancia e delega\u00e7\u00e3o.<\/p>\n

A independ\u00eancia \u00e9 necess\u00e1ria para que a regula\u00e7\u00e3o possa alcan\u00e7ar seu objetivo: o de alinhar o interesse p\u00fablico e o privado. Para que isto aconte\u00e7a os reguladores tem que ter independ\u00eancia com rela\u00e7\u00e3o aos principais atores nos processos, a saber; as empresas ou concessionarias, o governo e os pol\u00edticos e, finalmente, os consumidores.<\/p>\n

A independ\u00eancia tamb\u00e9m traz aos consumidores, a certeza de que os reguladores n\u00e3o s\u00e3o capturados pelos investidores e complementa os mecanismos de transpar\u00eancia e de responsabilidade. A independ\u00eancia traz aos investidores, a certeza da separa\u00e7\u00e3o das decis\u00f5es t\u00e9cnicas e econ\u00f4micas, das decis\u00f5es pol\u00edticas. Desaparece a no\u00e7\u00e3o de que cada governo de turno traz seu pr\u00f3prio marco regulat\u00f3rio para disciplinar a atua\u00e7\u00e3o de determinado setor complexo da economia.<\/p>\n

A independ\u00eancia \u00e9 a fase final da delega\u00e7\u00e3o. A delega\u00e7\u00e3o permite que sejam superadas assimetrias na informa\u00e7\u00e3o e aumenta a efici\u00eancia da governan\u00e7a em \u00e1reas t\u00e9cnicas, ao permitir o uso do conhecimento e da experi\u00eancia, levando a redu\u00e7\u00e3o dos custos pol\u00edticos. A delega\u00e7\u00e3o de decis\u00f5es, tanto do ponto de vista legal, como na pratica, a uma ag\u00eancia aut\u00f4noma representa um \u00edndice de consist\u00eancia e credibilidade.<\/p>\n

Vale ressaltar que quanto maior for o risco de mudan\u00e7as de governo ou de pol\u00edticas, mais aut\u00f4noma deve ser a ag\u00eancia. Quem investe em setores cuja matura\u00e7\u00e3o tarda d\u00e9cadas, n\u00e3o pode ficar ao sabor da ideologia predominante em determinado momento da hist\u00f3ria de um pa\u00eds.<\/p>\n

Para quem delega, este ato pode, aparentemente, apresentar algumas desvantagens e custos. Da\u00ed decorre a tentativa de implementar medidas para conter a amplitude da independ\u00eancia\/delega\u00e7\u00e3o. Tais medidas costumam incluir san\u00e7\u00f5es, mecanismos de sele\u00e7\u00e3o, monitoramento e avalia\u00e7\u00f5es institucionais. Como tais medidas limitam a autonomia de uma ag\u00eancia, uma forma de medir a independ\u00eancia de determinada institui\u00e7\u00e3o, \u00e9 pela verifica\u00e7\u00e3o exist\u00eancia de tais controles.<\/p>\n

A independ\u00eancia de ag\u00eancias reguladoras espelha- se fortemente nos Bancos Centrais, os quais, tradicionalmente, recebem autonomia dos governos, para dar credibilidade a pol\u00edticas monet\u00e1rias. Para avaliar o grau de independ\u00eancia formal de Bancos Centrais, em 1992, Cukierman,Webb & Neyapati, desenvolveram uma metodologia capaz de medir os diferentes aspectos da sua natureza legal, poderes, e
\ncontroles aos quais est\u00e3o submetidos . Em 2001, Fabrizio Gilardi adaptou este \u00edndice para medir a independ\u00eancia formal das ag\u00eancias reguladoras da Europa, usando como suporte te\u00f3rico o modelo do Principal-Agente.<\/p>\n

O \u00edndice de Gilardi \u00e9 composto por cinco indicadores com pesos id\u00eanticos:<\/p>\n